Traditionelle Gemeinschaften und ihr Recht auf Eigentum

politik trad gemeinsDer Umgang der brasilianischen Politik mit den territorialen Rechten der traditionellen Bevölkerungsgruppen kann nur als ambivalent beschrieben werden.
Einerseits wird eine forcierte Ausweitung der monokulturellen Agrar- und Weidewirtschaft sowie der Flächen für Bergbau- und Energiegroßprojekte mit entsprechender Infrastruktur betrieben, was nicht zuletzt zu Lasten der traditionellen Gemeinschaften im Cerrado geschieht.

Außerdem  sind die klaren Aufträge der Verfassung, die Gebiete der Indigenen zu demarkieren, noch immer nicht erfüllt, und der Demarkierung der Gebiete der Nachkommen der Quilombolas wird nur mit skandalöser Langsamkeit nachgekommen.
Anderseits  gibt es aber auch jene andere Seite der brasilianischen Politik, die territoriale Kontrolle an traditionelle Gruppen zugestanden hat und sogar neue Möglichkeiten zur territorialen Kontrolle eröffnet.
Das Dekret 6040
Am 7. Februar 2007 unterzeichnete Präsident Luis Inácio Lula da Silva das Dekret Nr. 6040 für eine ’Nationale Politik zur nachhaltigen Entwicklung traditioneller Völker und Gemeinschaften’, welches der traditionellen Bevölkerung einen besonderen Status verleiht. Als traditionelle Völker und Gemeinschaften werden in dem Dekret definiert:
„Traditionelle Völker und Gemeinschaften sind: Gruppen, die sich kulturell unterscheiden und als solche verstehen, mit eigenen sozialen Organisationsformen, die Territorien besetzen und natürliche Ressourcen für ihre kulturelle, soziale, religiöse, anzestrale und ökonomische Reproduktion, sowie erschaffenes und durch Traditionen weitergegebenes Wissen, Innovationen und Praktiken nutzen.“
Das Dekret listet nicht auf, welche Gruppen zu den traditionellen Völkern und Gemeinschaften gehören. Dieser allgemeine Status des Dekrets kann schwerlich kritisiert werden, weil es bisher höchstens einen diffusen Konsens darüber gibt, welche Gruppen zur traditionellen Bevölkerung gehören. Zudem ist zu erwarten, dass sich zukünftig noch weitere Gruppen als traditionelle Gemeinschaften bezeichnen werden, die sich bisher noch nicht artikuliert haben.
Es wird des Weiteren die Notwendigkeit traditioneller Territorien für diese Gruppen anerkannt. Das Dekret ist jedoch nicht so weitgehend, dass sich daraus garantierte Landrechte ableiten ließen. Dies ist ein deutlicher Unterschied zu den Rechten der Indigenen und denen der Nachkommen der Quilombos.
„Traditionelle Territorien sind: notwendige Räume für die kulturelle, soziale und ökonomische Reproduktion der traditionellen Völker und Gemeinschaften, die permanent oder temporär genutzt werden, (…)“
Trotz dieser Einschränkungen kann der Wert dieses Dekrets für die traditionellen Gruppen nicht überschätzt werden, gibt er ihnen doch einen bis dahin nicht vorhandenen normativen Rahmen und erkennt zumindest in allgemeiner Form traditionelle Territorien als notwendige Lebens- und Wirtschaftsräume an. Auch im internationalen Vergleich dürfte dieses Dekret Beachtung finden.
Die Perspektiven, die das Dekret für traditionelle Gemeinschaften im Cerrado eröffnet, lassen sich aus der Entwicklung der territorialen Rechte für traditionelle Bevölkerungsgruppen erschließen.{mospagebreak}

Territoriale Rechte der Indigenen

Historisch haben die indigenen Völker in verschiedenen Verfassungen sowie Gesetzen und Verordnungen Brasiliens eine besondere Berücksichtigung gefunden. Die ersten indigenen Territorien wurden schon 1910 vom Indianerschutzdienst (SPI) ausgewiesen. Die Aufnahme der Rechte der Indigenen, insbesondere ihrer Landrechte, in die Verfassung von 1988 war daher keine Überraschung. Sowohl im nationalen Kontext Brasiliens als auch im lateinamerikanischen Kontext war dies erwartet worden. Allerdings wurde sie noch nicht konsequent umgesetzt, da die Demarkierung der indigenen Territorien noch immer nicht abgeschlossen ist. Dennoch ist dies ein Wendepunkt in der Geschichte Brasiliens für die indigenen Landrechte. Heute sind etwa 89%, der von den Indigenen geforderten Landflächen demarkiert, d.h., etwa 11% der Fläche Brasiliens sind als Indigenengebiete ausgewiesen, bzw. 429 der 596 geforderten Gebiete haben einen vergleichsweise sicheren juristischen Status (ISA 2007).

Territoriale Rechte der Nachkommen der Quilombos

Seit der Annahme  der Verfassung von 1988 genießen erstmals auch die Nachkommen der Quilombolas einen besonderen Schutz. Auch diese Gebiete müssen demarkiert werden. Die Aufnahme der Landrechte der Nachkommen der Quilombolas in die Verfassung von 1988 konnte schon eher als Überraschung gelten, da es bis dahin noch keinerlei definierte Rechte auf Verfassungsebene für sie gab.
Der Demarkierungsprozess für diese Gebiete erfolgt allerdings nur sehr langsam. In den 20 Jahren nach Annahme der Verfassung bis zum Januar 2009 wurden erst 93 Quilombogebiete in Brasilien ausgewiesen. 611 Gebiete befinden sich derzeit im Demarkationsprozess (Comissão Pro Índio 2009). Die Gesamtzahl der Quilombogemeinschaften lässt sich derzeit nicht genau beziffern, da sich viele Gemeinschaften in einem noch nicht abgeschlossenen Selbstidentifikationsprozess befinden und begleitende ethnologische Gutachten noch nicht vorliegen. (Sehr grobe Schätzung bewegen sich zwischen 3.000 und 10.000.)
Beide Gruppen, Indigene und Quilombolas, sind in erster Linie über ethnische Kriterien definiert, die als weitere zwingende Bedingung für die Einklagbarkeit von Landrechten eine historische Bindung an ein bestimmtes Territorium haben müssen. Der Demarkationsprozess für Indigene und Quilombolas wird noch viele Jahre, wahrscheinlich sogar Jahrzehnte, dauern. Und es ist zu erwarten, dass gegen jedes auszuweisende Gebiet sich andere Interessentengruppen formieren werden. Konflikte sind  geradezu unausweichlich.{mospagebreak}

Kollektive territoriale Rechte traditioneller amazonischer Gruppen

Unterhalb der Verfassungsebene haben sich insbesondere traditionelle Gruppen in Amazonien ebenfalls kollektive Territorien erstritten, die sich aus ihrer spezifischen Wirtschaftsform begründen. Die Kautschukzapfer in Acre waren die Erfinder der Schutzkategorie der „Sammelgebiete“. Die Ausweisung von Sammelgebieten ist unmittelbar an eine traditionelle Bevölkerung mit nachhaltiger Wirtschaftsweise gebunden, die in diesen Gebieten unbefristete Nutzungsrechte erhalten. Sie sind ein wirksamer Schutz gegen das aggressive Vordringen insbesondere von land-, vieh- und forstwirtschaftlichen Großprojekten. In Amazonien sind heute insgesamt 65 nationale oder bundesstaatliche Sammelgebiete mit einer Gesamtfläche von 11.606.895 Hektar ausgewiesen, dies entspricht etwa 2,2% der Gesamtfläche Amazoniens (ISA 2007).
Auch die traditionellen Ribeirinhos (Flussanwohner), insbesondere im Bundesstaat Amazonas, haben besondere kollektive territoriale Rechte. Ihre fischreichen Uferseen wurden seit den 1970er Jahren von Fangflotten aus Manaus überfischt. Die Ribeirinhos, für die Fisch das wichtigste Grundnahrungsmittel ist, hatten in der Folge erstmals ein Versorgungsproblem mit Lebensmitteln, bzw. sie litten zum ersten Mal in ihrer Geschichte Hunger. Als Gegenstrategie erfanden die Ribeirinhos 1985 die Kategorie der „Geschützten Seen“ unter der kollektiven Kontrolle der Ribeirinhogemeinschaften. Diese Strategie war ebenfalls erfolgreich. In Amazonien wurden nach Schätzungen der Landpastoral CPT durch munizipale Gesetze zwischen 3.000 und 5.000 Geschützte Seen ausgewiesen.

Kollektive Rechte im Cerrado

Eine spezifische Erfindung aus dem Cerrado ist das Gesetz, das ein Abholzungsverbot für Babaçupalmen und den freien Zugang zum Sammeln vorschreibt - das sogenannte Gesetz `Babaçu Livre´. Diese vor allem von Frauen betrieben Sammeltätigkeit sicherte den freien Zugang zu den Babaçubeständen. Hier sind zwar keine kollektiven Besitzrechte, aber immerhin kollektive Nutzungsrechte zugesprochen worden. In einigen Regionen findet dieses Gesetz Anwendung, in anderen kämpfen die Babaçusammlerinnen weiter darum.
Ein weiteres Spezifikum des Cerrado sind die kollektiven territorialen Rechte für traditionelle Viehzüchtergemeinschaften – die sogenannten „Fundo e Fecho do Pasto“. In der Verfassung von Bahia werden sie explizit erwähnt. Das von ihnen seit Jahrhunderten genutzte Allmendeland muss für diese Gemeinschaften ausgewiesen werden. Die tatsächliche Demarkierung dieser Gebiete verläuft allerdings schleppend. Einige Sammelreservate, wie sie in Amazonien entwickelt wurden, sind inzwischen auch im Cerrado ausgewiesen.

Die strategische Bedeutung der traditionellen Völker für den Cerrado

Die Beispiele zeigen, dass es durchaus möglich ist, kollektive territoriale Rechte in Brasilien durchzusetzen. Niemand in Brasilien hat heute aber die Illusion, dass das weitere Einklagen dieser Rechte ein schneller und einfacher Prozess sein könnte. Das Dekret 6040 eröffnet für die traditionellen Völker und Gemeinschaften des Cerrados dennoch erweiterte Handlungsoptionen. Der Cerrado ist in weiten Teilen zerstört. Obwohl mit einer hohen Biodiversität ausgestattet, blieb er in der internationalen Umweltdebatte bisher vergleichsweise unbeachtet. Die ökologisch wertvollen Restflecken des Cerrados sind insbesondere von den verschiedenen traditionellen Völkern und Gemeinschaften mit nachhaltigen Methoden bewirtschaftet und damit erhalten worden. Für den ökologischen Erhalt des Cerrados haben sie somit eine strategische Rolle, was ein wichtiges Argument für die weitere Ausweisung von kollektiven Territorien für diese Gruppen ist.
Die meisten Familien der traditionellen Gemeinschaften haben bis heute keine offiziellen Landtitel. Neben der individuellen Landtitelvergabe, wie sie die brasilianische Agrarreform vorsieht, stellen kollektive territoriale Rechte eine weitere strategische Option für diese Familien dar, die sogar effektiver gegen Vertreibung schützt als individuelle Landtitel. Wie das Verhältnis zwischen kollektiven Titeln, familiären Nutzungsrechten und individuellen Besitztitel geregelt werden kann, muss dabei entsprechend den Traditionen der Bevölkerungsgruppen für jedes einzelne Gebiet ausgehandelt werden.
Die Erfahrungen der unterschiedlichen, schon ausgewiesenen kollektiven territorialen Titel zeigt, dass es wichtig ist, auf allen drei administrativen Ebenen (national, bundesstaatlich, munizipal) zu agieren und dabei politisch günstige Konstellationen zu nutzen.
Auch wenn bis heute noch keine territorialen Rechte auf Grundlage des Dekrets 6040 eingeklagt werden konnten, stärkt es zweifellos die traditionellen Völker und Gemeinschaften. Das Einklagen der territorialen Rechte der traditionellen Bevölkerungsgruppen wird zudem in der Forderung nach einer Agrarreform eine zunehmend wichtigere Rolle spielen. Auch international wird dies stärkere Beachtung finden. Die Chancen für die Ausweisung kollektiver Territorien im Cerrado sind vorhanden.

Dieter Gawora

Nr. 139-2009